课程权力的内容、类别与配置
——哪些权、什么权、怎么分
蒋建华
中文摘要：该文以市场经济所推动的、市民社会理论所阐述的权力分化理论为基础，根据权力作用的范围和过程对课程权力进行了细分，将所有课程权力分为行政权力、社会权力和个人权力三个类别，提出了按照各就各位、分权制约和两条路线的原则对这些权力进行配置的思路。
关 键 词：课程 课程权力 课程权力内容 课程权力类别 课程权力配置
一、哪些权
——课程权力的具体内容
在我国现行的课程管理政策中，已经明确提出了编审分开，即是说要教材编写权与教材审查权分开，说明人们已经认识到了课程权力细分的价值。本文力图通过对课程权力进行细分，从而为各种权力找到自己的位置作一些基础工作。
1．分析的思路
在具体权力内容层次上进行考察，需要分析权力作用的范围和权力作用的过程。通过对权力作用的范围和过程进行分析，应该是完整地考察了课程领域中权力的方方面面，这样分析课程权力的具体内容才是完全的。
从权力作用的范围而言，包括课程计划、课程标准和教科书，这三个方面是课程内容的载体。对这三种载体，权力的表现为：建议、编制和审查。相应地，则产生九种权力。课程计划的建议权，课程计划的编制权和课程计划的审查权；课程标准的建议权，课程标准编制权，课程标准的审查权；教科书建议权，教科书编写权，教科书审查权。
从权力作用的过程而言，则包括决策、实施、评价三个环节，这三个环节派生出决策权、实施权和评价权。这样，从权力作用的过程则可以派生出课程计划的决策权，课程标准的决策权，教科书的决策权；课程计划的实施权，课程标准的实施权，教科书的实施权；课程计划的评价权，课程标准的评价权，教科书的评价权。
在“一纲多本”和“多纲多本”的环境下，均面临着选择问题，有选择，则必然应该有监督，这样便派生出选择权和监督权。
2．具体权力内容
现实中，并不是每一项课程权力都能凸现出来，在特定国家和特定时期，凸现出来的课程权力是不一样的。根据我国现实的状况和可以预见的发展，进一步对这些具体课程权力内容进行归纳、分析，可以发现以下一些课程权力内容是更为重要的。
课程决策权
课程决策贯穿着课程活动的始终，可以说，在课程活动的每一个重要阶段，均有决策活动的参与。最初的课程立意需要决策，制定课程计划和课程标准需要决策，编写教科书也需要决策。由于决策活动的参与，从而产生决策权。根据决策的层级，课程决策可以是国家水平的决策，可以是地方水平的决策，也可以是学校水平的决策。课程决策权是一切课程活动的起点，是课程领域最重要的权力。
课程编制权
作出一定的课程决策以后，需要编制相应的课程计划、课程标准，同时也需要根据相应的课程计划和课程标准编写出教科书。编写出课程计划，是贯彻课程决策意图的第一步，是对课程政策的总的描述，没有这一步，便不能进行下一步课程标准的编制，因为课程标准比课程计划更加细致深入，是对具体知识选择的规定，同时这也是编写教科书的依据，只有编写出了教科书，课程决策意图才得到了具体的体现，才便于教师和学生落实课程决策意图时使用。
课程审查权
为了鉴别课程计划是否符合课程决策的要求、课程标准是否体现了课程计划的安排、教科书是否很好地达到了课程标准，因而需要对制定出的课程计划、课程标准和教科书进行审查，这一客观需要使得权力的价值得到体现，从而产生了权力，这一权力就是审查权，包括课程计划审查权、课程标准审查权和教科书审查权。世界上许多国家都建立了教材审查制度，因而教材审查权对我们而言并不陌生，日本就是这样的典型。
课程选择权
课程选择权与教材选择权不一样，教材选择权是指选择何种教材的权力，课程选择权是指选择何种课程的权力。课程选择权的实现决定于国家的课程结构，课程结构规定得没有弹性，则没有课程选择的余地。现在在课程结构中规定了选修课，则增加了学生的课程选择权力，这可以调动学生的积极性。各个时期、各个地方、每所学校需要根据自己的情况在课程计划、课程标准、教科书各个层次进行选择，因而决定了课程选择权的存在。最简单的情况是国家选择教材，全国一统，稍微放宽一点则允许地方政府具有教材的选择权，学校、教师和学生的教材选择权则很难实现。已经实行的课程管理政策中，教科书选择权是最突出的。其实，课程计划和课程标准的选用权也应该突出出来，只是在实践中，这一权力被隐没了。实行义务教育课程改革之初，当时的教育行政部门就委托上海市和浙江省分别单独编制适应发达城市地区和发达农村地区的课程计划、课程标准和教科书，本来这两个省市的实验是为了全国、面向全国的，然而由于当时的课程权力以行政权力为主，以至于，这两个省市的课程实验和教材使用最后均画地为牢，在本地方内实验和使用，最后没有导致全国范围内课程计划选择权和课程标准选择权的凸现。
课程教材选择监督权
课程教材选择监督权是对课程教材选择权的监督，现实的课程管理政策中，由于课程计划、课程标准尚没有选择的余地，因而课程教材选择监督权主要表现为其中的教材选择监督权。教材选择权的凸现决定了与之相伴的监督权的存在，教材选择监督权是为了保证教材选择沿着健康的轨道进行，保证教材选择的正常秩序。由于我国人口众多，普及九年义务教育，因而义务教育领域的学生也众多，学生的学习所需的教科书及其相关资料均采用学生自己出资购买的方式，因此，义务教育的教科书构成了一个巨大的市场。经济基础决定上层建筑，由于教科书中经济利益的凸显，教材选择权对实现各个权力主体的经济利益至关重要，因而教材选择权特别需要受到监督。
课程实施权
课程实施必然需要权力，这一权力属于行动权(Power to)。可以说，课程实施权是存在的，然而其归属谁却没有得到很好的研究。课程实施权，可能应该定义为与教师专业自主权相对应的课程专业自主权。作为专业自主权，应该在课程专业活动中存在。这样，课程实施权就应该属于实施课程的地方和人员，然而情况并不尽然，长期以来，我国课程控制方式是强控制，受工厂模式的影响，学校和教师的课程实施权受到了严重的侵蚀。各级行政权力部门及其附属的具有行政控制职能的业务部门，通过各种工作安排、检查、考试和评比活动，蚕食着学校和教师的课程实施权。学生作为课程实施活动的主体，在课程实施中应该是有权的，然而由于陈旧教育观念的影响，教师往往把持了课程的实施权，而学生却没有课程实施权。
课程评价权
作为一项完整的课程活动，必然需要有评价过程，评价过程构成整个课程活动的反馈环节。有评价活动，则存在着谁行使评价权的问题，这就是课程评价权。课程评价权从宏观到微观包括课程计划评价权、课程标准评价权、教科书评价权和课程实施评价权。评价权的行使是非常重要的，有助于了解课程活动的效果，同时也有助于优化课程活动，从而达到改进教育的目的，更有利于实现义务教育的目标。因为以前评价带来的负面效应而企图取消课程评价的行为是不理智的，正确运用、规范行使评价权可能是比较现实的选择。
二、什么权
——课程权力的类别
对具体课程权力进行归类的目的在于更清晰地认识这些具体的权力的性质，有助于实际中对这些权力的运用。如果对这些权力的归属类别不清楚，在权力配置时放错了位置，则权力对课程活动的积极作用将会变成消极作用。比如，在市场经济条件下的权力多极化过程中，将教材编写权赋予有关行政单位，作为一项行政权力，因而导致不规范的教材大战。各地行政部门根据自己的行政管理范围，将自己所编之教材锁定自己所管辖之行政区域内使用，从而由以前的全国一统变成地方一统，同样没有达到多样化的目的。
1．三类性质不同的课程权力
——课程行政权力、课程社会权力、课程个人权力
要对具体课程权力进行归类，首先需要认识课程权力有哪几类。课程权力的类别与一般社会权力的类别是对称的，可以通过分析一般社会权力的类别来推演课程权力的类别。从政治国家和市民社会的理论考察权力的类别，大致可以将权力分为国家权力、社会权力和个人权力。个人权力是最原始的权力，后来为了完成个人所不能完成的任务，个人将一部分权力转让给社会，以便能够共同生活，国家产生以后，社会的一部分权力又转让给了国家，然而，随着国家的强大，逐渐国家权力掩盖了个人权力和社会权力，特别是国家在暴力机器的支持下，更是压制社会和个人的权力。在课程领域也一样，存在着国家权力、社会权力和个人权力。在不同时期，课程领域里的这三种权力具有不同的内容。有时，属于国家权力的内容，在情况变化的时候，则属于社会权力。有时，属于个人权力的内容又转移到了社会甚至国家。分析各个时期课程权力的类别，有助于认识课程权力主体如何行使权力，确定课程权力主体的活动规则。属于国家权力的课程权力需要按照国家权力的运行规则——即强制的规则运行，属于社会权力的课程权力则需要按照社会权力的运行法则——即自我管理的规则进行运行，属于个人权力的课程权力则需要遵循个人自主的法则运行。
2．各具体课程权力的类别分析
各种课程权力到底应该属于什么类别，取决于很多因数，因而很难得出一个科学的答案，对具体课程权力的归类是一项主观选择，这是由政策研究是一项价值性研究的性质所决定的。因而，课程权力的类别在不同国家不同，即使在同一个国家的不同时期也不相同。即使在同一时期，由于人们的知识结构不同，认识不同，因而也完全可能得出各不相同的结论。一般而言，我认为，我在上面所总结的课程决策权、课程编制权、课程审查权、课程教材选择权、课程教材选择监督权、课程实施权、课程评价权等几种权力均可以归入国家权力、社会权力或个人权力的一种。完全归入个人权力是古代的情况，完全归入国家权力则是高度中央集权时的情况。
课程决策权的归属
由于现在社会复杂化，国家利益和地方利益最有利于社会的幸福，必须保证国家和地方长远和现实的利益需求，因此，课程决策权宜作为一项国家行政权力行使。因为，国家行政权力具有强制性、权威性。课程决策权归为国家行政权力，则可以保证强有力的课程政策。这既是现在分权制课程管理国家向集权方向发展希望追求的结果，也是我国长期以来的经验。现在普遍的呼声是权力下放，要分权进行课程管理。然而，我认为，国家、地方和学校三级课程决策权均应该加强。只有这样，课程活动才会得到强有力的国家权力的支撑。
课程编制权的归属
由于课程编制中包括课程计划、课程标准和教科书的编制，因而其权力也需要细分。原则上，这些权力均可以归入国家权力、社会权力和个人权力中的某一种。然而，课程计划和课程标准更具有公共产品的性质，由政府提供或社会中的非营利性组织提供更合适，也更有效。如果课程计划和课程标准编制权归社会，则最终决定权应该由行政权力行使，这样才可能保证其权威性。国家、地方和学校的各自课程均涉及计划和标准的编制问题，因而如果由社会提供计划与标准，那么国家、地方和学校则需要保留对课程计划和课程标准的决策权。由社会提供课程计划，需要政府的支持，包括经费支持和政策支持。同时，如果由社会提供计划与标准，可以引进竞争机制，由具有一定实力的多个社会组织拟定并且不断修订课程计划与课程标准，可以不断提高课程计划与课程标准的质量，行政力量最后就有了选择的余地。教科书的编写权则应该归社会行使，因为教科书更具有准公共产品的性质，由社会中的营利性组织或非营利性组织行使，可能比由行政权力行使更有效率。
课程审查权的归属
一般而言，课程审查权作为课程专业权力，应该由社会组织的社会权力承担。审查与审定不同，审定权是最后的决定权，属于决策权的一种，归为国家行政权力。具体到课程计划、课程标准和教科书，审查权对其审查的结论是事实结论而不是价值结论，表明社会权力对课程计划、课程标准和教科书的意见，最后是否采纳，不作决定，也没有权力做决定，最后决定权应该留待各级行政部门行使决策权。与审查权相伴而产生的还有申诉权、救济权，这应该属于国家行政权力行使的范畴，这是由国家行政权力行使的维持课程建设正常秩序的权力。因为课程计划、课程标准和教科书的制订涉及巨大的经济投入，如何审查不当、审定不当，将给参与编制的各社会单位造成巨大的经济损失，因而需要相应的权力救济措施。
课程教材选择权的归属
课程教材选择权的权力归属，也需要进行选择。课程教材选择权中的课程计划选择权和课程标准选择权，作为国家行政权力参与选择，只能限定其保证自身所维护的利益那一部分。中央行政权力选择维持国家利益那一部分，地方行政权力选择维持地方利益那一部分，学校行政权力选择则维持学校利益那一部分。一般而言，课程计划、课程标准作为比较宏观的课程资源，其权力行使应该由行政权力享有，主要是中央，然后才是地方和学校，因此选择权应该属于行政权力。作为课程选择权的教科书选择，因其更为微观，因而其选择权则应该由作为承担社会权力的教师组织甚至教师个人享有。行政权力介入也应该最少，最好是学校这一最低级行政组织承担，其次就是最低层级的教育行政部门承担教材选择权。
课程选择监督权的归属
课程选择监督权的权力归属受课程选择权的制约。如果课程选择权归属行政权力，那么监督权应该归属为社会权力；如果课程选择权归属为社会权力，那么监督权则应该归属为行政权力。如果课程计划与课程标准不与著作权联系起来，那么对其选择权进行监督的要求并不迫切；如果编制课程计划与课程标准由社会单位行使，并且与著作权享有联系起来，作为一项社会权力，则需要受到监督，因为其背后将有很强的经济利益背景。对教科书的选择是最需要监督权的领域，因为我国的教科书市场很大，其中的经济利益凸现，如果没有对教科书选择权的监督，对教科书的选择受经济利益的驱使，那么即使很好的课程政策，也会在经济利益面前丧失价值。
课程实施权的归属
由于课程的最终目的是为了实施，因而课程实施权最应该由参与实施的单位与个人享有。从个人而言，课程实施权应该是一种个人权力。考虑到个人的能力有限，需要有一个课程实施的社会支持系统，因而课程实施权也应该是一项社会权力。行政权力最好不要直接介入课程实施领域，因为行政权力具有强制性。通过强制手段实施课程，不仅不一定能够带来好的效果，而且有可能干扰课程的有效实施。社会行使课程实施权，通过自治、激励、讨论、服务等手段，可以不断挖掘出各式各样的有效的课程实施方案，充分发挥专家的作用。
课程评价权的归属
课程评价包括课程计划的评价、课程标准的评价、教科书的评价和课程实施效果的评价等等领域。总体上说，如果课程活动中前面许多环节以社会权力为主，那么评价控制权则应该由国家行使，作为一项行政权力，因为评价是保证课程质量的最终环节。如果前面环节的权力由行政部门拥有，那么课程评价权应该由社会中介组织承担，作为一项社会权力，从而构成制约机制。
三、怎么分
——课程权力的配置
各种各样具体的课程权力只有经过合理的搭配以后才能成为课程管理的骨架，构成课程管理政策，这个搭配过程，就是课程权力的配置。课程权力配置是在具体权力课程内容、类别、主体之间的组合。课程权力配置需要遵循的三条原则，那就是：各就各位、分权制约、两条路线相结合，其中核心是向社会分权。各就各位是确定各种具体权力的位置，分权制约是确定各种具体权力之间的关系，两条路线是权力配置的具体路径。
1．各就各位
各就各位指各种具体的权力内容，根据其所属的权力类别，由相应的权力主体享有。具体而言，各就各位要求课程行政管理权归课程行政管理主体，由行政部门享有，从而决定课程管理的强制力；课程社会权力由社会部门享有，从而决定课程管理的多样性；课程个人权力由个人享有，从而决定课程管理的自主性。强制力、多样性和自主性相结合，是有效课程管理的前提条件。课程管理仅仅具有强制力，没有多种多样社会权力的支撑，课程政策的作用难以得到有效发挥，从而由大多数人的利益需求变成了少数人的利益需求；课程管理仅仅具有强制力，没有个人的自主性，课程政策的优点也难以被发现，同时还有可能遭到课程活动中个体的无形抵制或者怠慢；课程管理如果仅仅社会权力和个人权力发挥作用，没有作为国家强制力量的课程行政权力的支持，只能是小打小闹、表面热闹，不可能有实质性的进展，其成效只能是业务水平上的改进，很难取得政治性进展。各就各位的课程权力配置原则要求，各级各类课程权力找准自己的位置，避免权力落空。
比如课程编制权归位于社会权力，得到社会力量的支持，成为一项日常性的活动，课程行政管理部门则可以从繁杂的课程管理事务中解脱出来。而如果同时课程决策权归位于行政权力，作为国家权力的课程行政权力强大，则有条件为社会的课程编制行为提供政策支持、资金支持。这样，各就各位的课程编制权与课程决策权相互配合，就可以相得益彰。如果课程编制权与课程决策权集于课程行政部门或者集于社会部门，前者陷入杂务之中，后者则陷入不力的困境。
2．分权制约
有分权就有制约，就必须达到一种均衡状态，权力分工与制约 原理是一条基本的政治原理。从单极化的课程权力结构到多极化的课程权力结构，除了需要各种性质的权力各就各位外，还需要建立相应的制约机制。不同的课程权力之间，不仅需要从自身出发确定其性质归属，而且需要从建立整个权力的制约机制方面进行考虑。即使是同一种性质的课程权力，其间也需要建立制约机制。
课程权力的制约机制从横向与纵向两个方向展开。从横向方面考虑，国家的多种课程行政权力内部、地方的多种课程行政权力内部需要制约；国家课程行政权力与国家水平的社会课程权力、地方课程行政权力与地方水平的社会课程权力之间需要制约；教师个人在课程中的权力与学生个人在课程中的权力之间也需要互相制约，教师的课程实施权受到学生兴趣、爱好的制约，学生的课程选择权受到教师的指导。从纵向方面考虑，上级课程行政权力与下级课程行政权力之间要建立制约关系，习惯上是上级制约下级，在法治社会则是相互制约，是在法律规范内的制约。
我国最先对课程权力分工基础上的制约有所认识，是在教材多样化时实行的编审分开制度。编审分开即是说教材编写权与教材审查权要分开行使，通过审查权与编写权的分开行使，从而达到以权制权的目的，从而提高课程建设的质量。在教材多样化政策出台之前的中央集中课程权力的课程管理体制下，我国的课程管理机构中有一个单位，叫作教材编审委员会，在实行教材多样化以后，中央部门开始编审分开，很多地方却仍然是编审合一。这样，课程权力机制中，制约机制建立的迟缓，导致了教材竞争的无序状况。
具体制约机制的建立，可以考虑几个方面。课程行政权力、课程社会权力与个人权力在法律、法规、规章的范围内互相监督、制约；课程编制权与课程决策权相分离并制约；课程审查权与课程编制权相分离并制约；课程选择权与课程编写权相分离并制约；课程监督权与课程选择权相分离并制约。这里分离的意思是不由同一个部门行使，或者不属于同一个类别的课程权力，只有这样进行分离，才有可能实现制约。
3．两条路线
两条路线的意思是课程权力配置应该按照中央、地方与学校一条路线和国家、社会、个人一条路线总共两条路线进行。
原有在计划经济体制中的“权力下放”，不是建立在政府职能转变的基础之上，并没有改变行政权力的运行机制，而只是对中央集体弊端的一种机械的、被动的克服与补充。这样的分权，只注意了中央、地方与学校这条路线。因此，这种“权力下放”只能是暂时的，没有根基的，很自然地出现了在计划经济条件下的行政权力上收、下放，几起几落的局面。
权力下放效果不佳的原因，在于对行政职能调整的忽视与回避，课程权力领域深受这种权力分配的影响。单纯地把注意力集中于权力下放，没有同时进行政府职能的转变，因而从根本上是无效的。由于权限改革过程中中央权力下放不合理，造成地方分散，改革将因此受阻。在这种情况下，转变政府职能便成为了课程管理体制改革的主题。旧体制各种弊端的根源，是仅仅用行政命令的方式推行课程改革和指导课程实施。
而我们这里讲的课程权力的分化不仅是指对中央与地方之间的行政权力的合理配置，而且还希望把重点放在国家向社会、个人分权，这样的分权建立在行政体制改革与政府职能转变基础之上，并以事权范围划分为前提。
来源：[原载于《教育研究杂志 大陆版》]
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教育学博士，毕业于北京师范大学。曾工作于西南师范大学、国家教委中小学教材审定委员会办公室、中共北京市西城区委。
现任中国教育报理论部副主任，具体负责教育科学、国际教育的采编工作。
学术专长：课程与教学论、教育基本理论、教育政策研究。
社会兼职：中国教育学会教育政策与法律专业委员会理事、中国教育学会课程专业委员会理事。
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